稀土是不可再生的重要战略资源，是改造传统产业、发展新兴产业及国防科技工业不可或缺的关键元素。随着世界科技革命和产业变革的不断深化，稀土在国民经济和社会发展中的应用价值将进一步提升。根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《中国制造2025》的总体部署以及《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》(国发〔2011〕12号，以下简称《若干意见》)的要求，为科学指导稀土行业发展，推动稀土产业整体迈入中高端，特编制本规划。
一、发展基础
(一)行业现状
2011年，《若干意见》颁布以来，稀土行业在资源保护、产业结构调整、应用产业发展、创新能力提升、管理体系建设等方面取得积极进展，行业发展质量迈上了新台阶。
1.产业结构调整取得突破。一是产业集中度大幅提高。稀土冶炼分离企业从99家压缩到59家，6家稀土集团主导市场的格局初步形成，整合了全国23家稀土矿山中的22家、59家冶炼分离企业中的54家，扭转了“多、小、散”的局面，冶炼分离产能从40万吨压缩到30万吨。二是产品结构进一步优化。以资源开采、冶炼分离和初级产品加工为主的产业结构加快向以中高端材料和应用产品为主的方向转变，80%以上的初级加工品被用于制造磁性、催化、储氢、发光、抛光等功能材料。三是产业布局趋于合理。围绕资源地建成包头、赣州、凉山、龙岩等稀土资源开采和冶炼分离基地，产能分别占全国90%、60%以上;围绕消费市场建成宁波、厦门、成都、包头等稀土应用产业基地，稀土磁性、催化、发光材料产业规模分别占全国70%、50%、45%以上。
2.应用产业发展成果显著。一是应用产业规模不断扩大。稀土磁性、催化材料产量年均增幅超过15%，稀土磁性、发光、储氢等主要功能材料产量占全球总产量70%以上。二是产品性能大幅提升。稀土磁性材料综合性能(磁能积+矫顽力)由60提高到70以上，基本满足电动汽车、风力发电设备等需要，汽车尾气净化催化器达到国V标准，国产石油裂化催化剂自给率超过90%，LED器件发光效率由90流明/瓦提高到150流明/瓦以上。三是取得一批突破性成果。国产汽车尾气催化剂和器件打入国际知名企业，稀土脱硝催化剂在电力、钢铁、玻璃等工业窑炉废气处理中实现产业化示范应用，高端稀土激光晶体、闪烁晶体、超高纯稀土金属和化合物、高性能稀土合金等关键制备技术取得突破，产品基本满足重点工程和国防科工的急需。
3.可持续发展能力进一步提升。一是创新能力大幅提高。企业研发费用占营业收入比重从2%提高到3%以上，建成了7家集技术研发、产业转化、分析检测和应用评价于一体的稀土公共技术服务平台，新建白云鄂博稀土资源研究与综合利用、稀土永磁材料等重点实验室，组建先进稀土材料产业技术创新战略联盟。二是企业实力明显增强。形成了一批知名稀土新材料企业，装备、技术和管理水平大幅提高。三是环保水平明显提升。全行业投入80多亿元开展环保改造，85家企业通过稀土环保核查，45家企业通过稀土行业准入，稀土绿色化生产水平大幅提升。
4.行业管理体系基本健全。一是完善了行业管理机构。成立了工业和信息化部牵头的稀有金属部际协调机制，设立了稀土办公室，组建了中国稀土行业协会;主要稀土产区成立了地方稀土办公室和相应协调机构。二是制定了行业管理制度。出台实施了稀土开采生产总量控制计划、行业规范、环保核查、增值税专用发票、资源税、战略储备、产业调整升级财政专项等管理制度。三是地方监管责任得到落实，江西赣州、福建龙岩等地建立市县乡网络化管理体系。四是建立了相对完善的稀土技术标准体系，涵盖了稀土矿山开采、冶炼分离和加工等全产业链，标准与国家相关政策配套实施，有效规范了稀土生产与贸易活动。
5.稀土违法违规行为得到遏制。一是持续打击稀土违法违规行为。相关部门协调配合连续开展了多次打击稀土行业违法违规行为专项行动，累计查处违法违规案件113起，捣毁非法采矿点14个，关闭生产企业28家，处罚贸易企业19家，查扣非法及走私稀土矿产品3.6万多吨，罚款2.3亿元。二是内蒙古包头市白云鄂博矿区、尾矿库实现了全封闭式管理;江西赣州、四川凉山等重点资源地建设了稀土矿区保护设施和开采监管系统。三是建设稀土产品追溯体系。按照《国务院办公厅关于加快推进重要产品追溯体系建设的意见》(国办发〔2015〕95号)要求，工业和信息化部开展了稀土产品追溯体系建设，实现从稀土开采、冶炼分离(含资源综合利用)到流通、出口全过程的产品追溯管理。
目前，我国稀土行业发展仍存在一些问题，主要表现在：资源保护仍需加强，私挖盗采、买卖加工非法稀土矿产品、违规生产等问题时有发生;持续创新能力不强，核心专利受制于人，基础研究整体实力有待提升;结构性矛盾依然突出，上游冶炼分离产能过剩，下游高端应用产品相对不足，元素应用不平衡;相关法律体系仍不完善，一些地方政府监管责任尚未完全落到实处。
(二)面临形势
“十三五”是稀土行业转型升级、提高发展质量和效益的关键时期，整体看，我国稀土行业发展机遇大于挑战。
发展的主要机遇：一是稀土战略地位更加凸显。主要工业化国家高度重视稀土战略价值和相关领域的开发应用，随着世界科技革命和产业变革的不断深化，其战略地位和作用将进一步凸显。二是可持续发展战略为产业发展创造新空间。党的十八大提出了“美丽中国”战略，从国家层面整体推进生态文明建设，实现绿色、循环、低碳发展。稀土在节能、环保领域的应用前景广阔，市场需求将大幅增加。三是《中国制造2025》为稀土行业发展注入新动能。《中国制造2025》提出的新一代信息技术产业、高档数控机床和机器人、航空航天装备、海洋工程装备及高技术船舶、先进轨道交通装备、节能与新能源汽车、电力装备、农机装备、新材料、生物医药及高性能医疗器械等十大重点领域与稀土产业关联度高，对稀土材料的保障能力和质量性能提出了更高要求，将带动稀土产业高速发展。四是稀土供应多元化格局基本形成。美国、澳大利亚、加拿大、俄罗斯、南非、智利、巴西等重点资源国启动了一批稀土资源开发项目，初步形成了矿山开采和分离加工能力，缓解了我国资源供应压力。
面临的主要挑战：一是稀土初级产品生产能力过剩，违法开采、违规生产屡禁不止，导致稀土产品价格低迷，未体现稀缺资源价值，迫切要求进一步规范行业秩序，严格控制增量，优化稀土初级产品加工存量，淘汰落后产能。二是我国稀土产业整体处于世界稀土产业链的中低端，高端材料和器件与先进国家仍存在较大差距，缺乏自主知识产权技术，产业整体需要由低成本资源和要素投入驱动，向扩大新技术、新产品和有效供给的创新驱动转变，优化产业结构，重点发展稀土高端材料和器件产业。三是清洁生产水平不能满足国家生态文明建设要求，行业发展的安全环保压力和要素成本约束日益突出，供给侧结构性改革、提质增效、绿色可持续发展等任务艰巨。
二、总体思路
(一)指导思想
全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，深入实施《中国制造2025》、战略性新兴产业等国家战略，以创新驱动为导向，持续推进供给侧结构性改革，加强稀土战略资源保护，规范稀土资源开采生产秩序，有效化解冶炼分离和低端应用过剩产能，提升智能制造水平，扩大稀土高端应用，提高行业发展质量和效益，充分发挥稀土战略价值和支撑作用。
(二)基本原则
坚持创新发展。以科技创新为核心，强化企业主体地位，完善“政产学研用”相结合的创新体系，加快两化融合进程，突破关键核心技术制约，创建一批标志性产品和品牌。
坚持协调发展。以市场需求为牵引，优化产业结构，拓展稀土应用领域，强化稀土新材料、器件与终端应用市场的衔接，实现上下游产业同步转型升级;加强信息共享，完善政策法规体系，提高国家和地方政策措施的配套性。
坚持绿色发展。加快资源综合利用技术研发和清洁生产改造，推广绿色低碳发展模式，发展循环经济，减少污染物产生和排放，提高资源能源利用率，拓展稀土材料在节能环保领域应用。
坚持开放发展。统筹国内国际“两种资源、两个市场”，促进引资与引智并举，支持有条件的企业开展境外矿产资源开发和应用产业合作，推动中国稀土标准国际化，提高国际竞争力。
坚持共享发展。加强稀土资源保护，保障国家长远发展需求，推动稀土资源地产业转型升级，实现企业利益诉求、地方经济发展与国家战略意志的有机统一，保持市场供需平衡，实现高值化利用，促进稀土产业与关联产业协同发展。
(三)发展目标
到2020年，形成合理开发、有序生产、高效利用、科技创新、协同发展的稀土行业新格局，行业整体迈入以中高端应用、高附加值为主的发展阶段，充分发挥稀土应用功能的战略价值。
1.创新能力大幅提升。建成若干家技术一流、装备先进的创新中心，取得一批突破性成果，具有自主知识产权的高端稀土功能材料及器件达到或接近国际先进水平。重点企业研发费用占营业收入比重从3%提高到5%。
2.集约化程度明显提高。六大稀土集团完成对全国所有稀土开采、冶炼分离、资源综合利用企业的整合，形成科学规范的现代企业治理结构。稀土资源保护能力进一步提升，全行业实现绿色转型，有效保障国家战略资源安全。
3.支撑能力显著增强。80%以上关键性高端稀土功能材料和器件基本满足新一代信息技术、高端装备、新能源汽车、高性能医疗设备、节能环保、国防科工等领域的应用需求。
4.依法加强行业管理。行业管理法律法规基本健全，部门协作进一步加强，生产总量控制计划、行业规范条件等管理制度得到有效落实。
5.应用产业持续发展。以满足《中国制造2025》十大重点领域需求为目标，主要稀土功能材料产量年均增长15%以上，中高端稀土功能材料占比显著提升，产业整体步入中高端发展阶段，跻身全球稀土技术和产业强国行列。
表1 “十三五”期间稀土行业发展主要目标
指 标
2015年
实际
2020年目标
“十三五”累计增减
一、经济指标
工业增加值年均增速（%）
12.5
16.5
—
行业利润率（%）
5.8
12
[6.2]
重点企业研发支出占主营收入比重（%）
3
5
[2]
二、生产指标
冶炼分离产能（万吨）
30
20
[-10]
稀土冶炼分离产品产量（万吨）
10
< 14
[<4]
轻稀土矿选矿回收率（%）
75
80
[5]
离子型稀土矿采选综合回收率（%）
75
85
[10]
轻稀土冶炼分离回收率（%）
90
92
[2]
离子型稀土冶炼分离回收率（%）
94
96
[2]
两化融合贯标企业占比（%）
30
90
[60]
三、绿色发展指标
全行业主要污染物排放强度降低
（含二氧化硫、氨氮、废水等, %）
—
—
[20]
达到能耗标准企业占比（%）
40
90
[50]
四、应用产业发展指标
高端稀土功能材料及器件市场占有率（%）
25
50
[25]
出口产品初级原料占比（%）
57
30
[-27]
注：[ ]内为五年累计数。
三、重点任务
(一)强化资源和生态保护，促进可持续发展
1.加强稀土资源管理
加强国家对稀土资源勘查、开发、利用的统一规划，根据资源形势和市场需求，合理调控开采、生产总量，保障国家经济安全和长远发展需要，到2020年稀土年度开采量控制在14万吨以内。严厉打击稀土生产违法违规行为，在开发中保护，在保护中开发。严格市场准入制度，除六家大型稀土企业集团外不再新增采矿权。继续支持内蒙古包头、四川凉山、江西赣州、福建龙岩等重点资源地完善矿区资源保护和监控设施，加强稀土矿采选项目技术改造。加强对探明的大中型矿产地资源储备和保护，与《全国矿产资源规划(2016-2020年)》相衔接，划定一批国家规划矿区，实行统一规划，规模开发，重点监督，推动优质资源保护与合理利用。
